Matemáticas, Política y TIC: ¿La conquista de la felicidad?

Introducción

Todos habrán oído hablar del voto electrónico, que intenta automatizar, para hacer más eficiente, el acto primordial en la concepción actual de la democracia, que es el de votar. Las ideas anteriores podrían emplearse para promover la participación de los ciudadanos a través de, por ejemplo, referenda electrónicos, constituyendo la base para la implantación de un sistema democrático directo. Lógicamente, para completarlo necesitaríamos otras tecnologías como foros de discusión y herramientas de trabajo colaborativo y fusión de documentos, como wikipedia, para apoyar la fase de deliberación. Sin embargo, este tipo de propuestas, ahora denominadas ciberutópicas, tienen numerosos detractores, tanto a nivel práctico, como a nivel fundamental.

No perseguiremos, por tanto, esta vía. Sin embargo, emplearemos el argumento de que los ciudadanos no siempre tendremos tiempo o motivación para participar en todas las decisiones que nos incumban, pero, de cuando en cuando, habrá temas que atraerán nuestra atención y en los que puede que queramos involucrarnos activamente. Las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones (TIC) están comenzando a afectar a la política, como previamente han revolucionado los negocios, la educación o las artes llevando a algunos a anunciar que la política, tal y como hoy la conocemos, cambiará (Browning, 2003). Estos cambios pueden afectar a las instituciones democráticas, y a la democracia en general, puesto que fueron conformadas durante una era en la que las comunicaciones y los transportes eran extremadamente costosos tanto en tiempo como en dinero.

El modelo democrático actual es esencialmente representativo. Periódicamente, elegimos representantes que se encargan de tomar las decisiones, con escaso input por parte de los ciudadanos,... hasta que deba votarse de nuevo. Así, ha surgido un estilo de hacer política muy alejada de los ciudadanos, excepto en tiempos de campaña, lo que ha conducido, en consecuencia, a un desencanto generalizado hacia la clase política por parte de la ciudadanía. Esto se vislumbra en las bajas tasas de participación en las elecciones, consecuencia del denominado déficit democrático (Steffek et al., 2007). El modelo democrático directo, se encuentra en el otro extremo del espectro de implementaciones democráticas. Típicamente, se asocia con la antigua Atenas (Crick, 2002). En aquel modelo, los hombres con recursos suficientes vivían en una situación casi permanente de toma de decisiones públicas^[1].

Entre ambos extremos, hay espacio para numerosas iniciativas intermedias, cada una con un grado diferente de participación ciudadana, conformando las numerosas variantes del modelo democrático en todo el mundo. Independientemente de cúal sea la implementación adoptada, emerge cierto consenso sobre la pertinencia de incluir más activamente las opiniones de los ciudadanos en los procesos públicos de toma de decisiones, como puede verse en Beierle y Cayford (2002) o Renn et al (1995). La participación de los ciudadanos en el análisis, la evaluación y la gestión de políticas que les atañen, puede permitir evitar algunos de los problemas que han surgido en el pasado, aportando beneficios como:

• Mayor legitimidad de las decisiones, debido a la inclusión de los ciudadanos en la determinación de prioridades.
• El correspondiente proceso educativo: cuando los ciudadanos aprenden que sus peticiones tienen costes, entienden y aceptan la importancia de la política, evolucionando de decir Voy a pedir, a decir Voy a decidir.
• Se toman las decisiones públicas de forma pública, para que, así, los políticos entiendan que fueron elegidos para representar los intereses de los ciudadanos y no para practicar el clientelismo.
• Hay mayor transparencia en el gasto público. En un esfuerzo por hacer el gasto público más transparente y equitativo, la participación puede servir de instrumento para redirigir políticas locales para el beneficio de los ciudadanos y la protección de los derechos civiles.
• Se consigue una mayor aceptación, puesto que implicamos a los ciudadanos desde el principio del proceso de toma de decisiones, incluso si conllevan algunos inconvenientes a corto plazo.
• Mayor eficiencia y redireccionamiento del gasto hacia las cuestiones más necesarias, puesto que si se escucha directamente a los ciudadanos, resulta más fácil averiguar sus necesidades reales.
• Mayor satisfacción entre los ciudadanos, puesto que creamos instrumentos que les permiten tomar parte activa en la política, si les parece adecuado.

Presentamos aquí nuestra aproximación radical que, creemos, contribuirá a transformar los modos de hacer política con ayuda de las TIC, en el convencimiento de que involucrando y comunicándose con los grupos afectados en todas las fases de un proceso de toma de decisiones se producen decisiones de mayor calidad y más consensuadas. Adoptamos así el cambio de tendencia que se ha venido produciendo en la promoción de la participación pública desde los 60 y los 70, cuando se hablaba de democratizar y legitimar la toma de decisiones públicas, ver Arnstein (1969), a promover la participación de individuos y organizaciones cuyos intereses se vean afectados por la política en cuestión, pues pueden aportar información valiosa, junto con el empleo de los datos científicos, ver Bongers (2000). Más aún, autores como Renn et al (1994) sugieren que puede ser interesante facilitar también la participación de ciudadanos ordinarios en la toma de (algunas) decisiones públicas.

Surowiecki (2004) ha tratado en cierto detalle, y de forma amena, esta cuestión. Bajo circunstancias adecuadas, los grupos pueden manifestar una inteligencia notable, de manera que si reunimos un grupo de personas lo bastante numeroso y diverso, pueden tomar decisiones sobre asuntos de interés general intelectualmente superiores a las que tomaría un solo sujeto, por inteligente que sea o bien informado que éste esté. Para que ello sea posible, se ha de dar diversidad, independencia y descentralización en la multitud, así como un mecanismo adecuado de agregación de los juicios individuales. Todo ello se debe a que, en grupos pequeños, se corre el riesgo de adolecer de pobreza de ideas y generar un exceso de consenso. Si dividiésemos un proceso de toma de decisiones en dos fases, tendríamos que la primera consistiría en descubrir las posibles alternativas a tomar, siendo en la segunda fase donde se decidiría entre ellas. Para que en la primera fase se alcance una lista de soluciones tan amplia como sea posible, es necesario contar con el mayor número de opiniones posible, ya que, de este modo, se incentivan las ideas o soluciones. A su vez, al contar con un número amplio de participantes se observan diferencias significativas entre esas ideas en vez de variaciones menores alrededor de un mismo concepto.

Hay, además, otras razones que pueden apoyar esta inclusión. En primer lugar, se solventan los problemas de representación de los grupos de interés en las instituciones deliberativas. Además, especialmente en problemas de política local, los ciudadanos ordinarios pueden tener un conocimiento tan relevante como el de los expertos oficiales, ver Coleman y Gotze (2001), con lo que su contribución potencial se perdería de no incluirles.

Comienzan a encontrarse numerosos ejemplos del uso del diálogo con implicación de los grupos de interés y del público en la toma de decisiones. Sin embargo, ha habido poco uso de metodologías y tecnologías de apoyo a la toma de decisiones para estas tareas. Ciertamente, la llegada de Internet y las casi ubicuas TIC, nos permiten idear una estrategia para desplegar sistemas genéricos de ayuda a la decisión para ayudar a grupos en la toma de decisiones políticas. Describiremos aquí cómo la estrategia anterior podría, de hecho, implementarse.

Desde una perspectiva TIC, nos gustaría insistir en que, salvo en algunas pocas experiencias que usan foros de discusión u otras herramientas de deliberación online, ver Davies (2006), para promover el debate sobre las alternativas previas a su evaluación, y herramientas de voto online, ver Krimmer (2006), ha habido un uso relativamente escaso de las nuevas tecnologías. Igualmente ha sido escaso el empleo de tecnologías de ayuda a la toma de decisiones. Exploremos cómo podemos cambiar este estado de las cosas.

2 Un marco para el apoyo a la toma de decisiones en democracia participativa

La democracia participativa requiere que los individuos se involucren en la toma de decisiones, implicando la necesidad de apoyo a la toma de decisiones individuales. Puesto que los participantes pueden tener distintos intereses y objetivos, se necesita, además, apoyo a la toma de decisiones por grupos y negociaciones. Un aspecto importante de la democracia participativa se refiere a prestar apoyo a un grupo grande de usuarios, que podrían ser muy diversos en capacidades y estilos cognitivos y de toma de decisiones. En esta sección daré un marco que posibilita el uso no convencional de TICs en democracia participativa.

2.1 Apoyo a individuos y grupos

Se han empleado y propuesto diversas aproximaciones a la toma de decisiones. Muchas se basan en el principio de descomposición y utilizan el análisis de decisiones como método de aproximación, ver e.g. French y Rios Insua (2000) o Raiffa (2002). Otros se basan en la intuició, el reduccionismo, las aproximaciones holísticas,... Claramente, cuando tratamos con grupos grandes de decisores con distintos orígenes y niveles de educación, no deberíamos esperar una aproximación uniforme a la toma de decisiones. Debemos reconocer esto y, en general, permitir a los participantes acceder a sistemas de ayuda a la decisión que se adapten a sus necesidades y capacidades. Sin embargo, aquí propondré un marco que parte del ciclo del Análisis de Decisiones, adaptándonos a marcos estándar para la formulación de políticas, como el modelo de cinco fases (establecimiento de agenda, formulación, adopción, implementación y seguimiento de políticas) propuesto por Dunn (1994) o el proceso en tres fases de Holtzman (1989) (formular, analizar, decidir). Para tener en cuenta la implicación de varios participantes, complementamos el ciclo estándar con ideas y métodos del análisis de negociaciones, véase Raiffa (2002) o Kersten (2008). Gregory et al. (2005) defienden que las metodologías del Análisis de Decisiones proporcionan un medio efectivo y valioso para la deliberación de personas en la participación pública. En French et al. (2007) y Ríos Insua et al (2008) sugerimos categorizar estas metodologías en cinco tipos, que denominamos GDM1-GDM5, y que resumimos brevemente aquí:

• GDM 1. Asignar las probabilidades y utilidades de cada participante, combinarlas en probabilidades y utilidades de grupo, formar las correspondientes utilidades esperadas y elegir las alternativas según la correspondiente ordenación (French, 1985).
• GDM 2. Trabajar con cada participante para desarrollar un Análisis de Decisiones personal para guiarle en su elección. Basados en el mismo, cada participante vota y la decisión de grupo se hace segú ese voto (Rios y Rios Insua, 2007).
• GDM 3. Se supone que existe un supra-decisor. Este observa el análisis de decisiones para cada usuario y, de forma altruista, emplea este conocimiento para construir un único análisis de decisiones para el grupo, que se usa para tomar la decisión (Keeney y Raiffa, 1976).
• GDM 4. Se reune el grupo para una discusión facilitada de los temas a tratar. Basados en la discusión, asignamos valores de grupo directamente. Observamos las áreas de desacuerdo y las exploramos a través del análisis de sensibilidad. Buscamos una decisión por consenso sin necesidad de un voto formal (French, 2003).
• GDM 5. Se despliegan herramientas de regateo, análisis de negociaciones y arbitraje para definir un proceso en el que el grupo interactúe y discuta una serie de soluciones, usualmente generadas para converger a una política eficiente en el sentido de Pareto y aceptable para todos los participantes (Raiffa, 2002).

2.2 El marco

Como consecuencia, sugerimos el marco anunciado que permite incluir numerosos instrumentos de participación y varios de los estilos de toma de decisiones por grupos, e individuos. En este proceso, distinguimos tres roles:

1. El dueño del problema. La persona o grupo de personas que decide ejecutar el proceso participativo, involucrando a los ciudadanos. Podría ser el alcalde de una ciudad, el presidente de un gobierno o el Consejo de Gobierno de una universidad.
2. El facilitador. La persona o grupo de personas que ayudan, de forma neutral, al conjunto de participantes a ejecutar el proceso; y
3. Los participantes en el proceso de toma de decisiones.

Nuestro marco se concibe como una aproximación general y, en consecuencia, algunas fases podrían eliminarse en algunas aplicaciones. Una o más de las fases podrían implementarse en un entorno virtual. Además, si fuese necesario, podríamos reiterar alguna de las fases, hasta que la decisión sea requisito para el grupo, un concepto prestado de Phillips (1984). Inicialmente, el marco se concibe para apoyar a participantes sofisticados analíticamente que compartan el mismo paradigma del análisis de decisiones, pero discutimos después alternativas en línea con nuestros comentarios previos, relativos a que distintos participantes puedan emplear diferentes instrumentos.

1. Preparación. En esta fase, se estructura el problema de toma de decisiones, identificándose las decisiones a tomar, las alternativas a tomar en esas decisiones, las incertidumbres, sus interrelaciones, las restricciones, los criterios con que evaluar las consecuencias y la asignación de consecuencias. El grado de sofisticación podría ir desde una simple lista con restricciones hasta un diagrama de influencia. Debido a la tendencia de los participantes a pensar de forma demasiado local, nosotros sugerimos que el dueño del problema, apoyado por personal técnico, realice un documento inicial con una estructura inicial luego discutida y consolidada por los participantes.

2. Discusión y consolidación. Los participantes discuten y consolidan el documento inicial, ayudado por facilitadores, que promoverán e impulsarán la creatividad. La estructura común acordada se usará después en el proyecto. De ser necesario abordar aspectos inciertos, sugerimos emplear distribuciones de probabilidad que modelicen la mejor ciencia disponible.

3. Exploración individual de los problemas. En esta fase extraemos las preferencias de los participantes, por ejemplo, en términos de sus funciones de valor o utilidad, dependiendo de si el problema es bajo certidumbre o incertidumbre. Otras posibilidades incluirían el establecimiento de metas por participantes, el uso de AHP,... Los participantes pueden emplear esta información para determinar sus alternativas óptimas y justificar las razones para tal selección. Podríamos usar tal información, además, para apoyar las posteriores discusiones y negociaciones. Si todos los participantes obtienen la misma alternativa óptima, paramos. En caso contrario, debemos resolver el conflicto.

4. Resolución del conflicto. Intentamos resolverlo, bien por arbitraje, bien por negociación y arbitraje o votación, bien, directamente, por votación. Por lo que respecta al arbitraje, si conocemos las preferencias de los participantes, nos basta con el correspondiente algoritmo para calcular la solución de arbitraje escogida, ver Thomson (1994) para una revisión. Un inconveniente de esta aproximación es que estas soluciones podrían verse como impuestas; una ventaja es que mitigan el estrés producido por la presencia de un conjunto potencialmente grande de participantes discutiendo las ventajas y desventajas de las distintas alternativas. En lugar de arbitraje, podríamos emplear negociaciones, como se describe en Raiffa (2002). Si las negociaciones acaban bloqueadas, podrían optarse por aplicar arbitraje o una votación, véase, de nuevo, Raiffa (2002). Como hemos mencionado, podríamos pasar directamente a votar, con la ventaja en nuestro caso, frente al procedimiento tradicional de votación, de que se ha realizado una exploración individual previa del problema.

5. Post-acuerdo. Si el resultado del esquema previo se obtuviese por negociación o votación, podría ser que la solución fuese dominada en el sentido de Pareto, i.e. socialmente inaceptable. Así, los participantes deberían intentar mejorarla de forma negociada, mediante un esquema de negociación diseñado para mejorar tal resultado y converger a una solución no dominada.

Ilustramos más abajo cómo particularizar el esquema global para el caso específico de presupuestos participativos. Observemos que la información obtenida en el paso 3 sería útil no sólo para calcular las alternativas óptimas de los participantes, sino que se puede emplear para evaluar las alternativas que se les vaya ofreciendo durante la fase de negociación, para votar mejor informado y, finalmente, para evaluar si el resultado es no dominado. Un posible comentario es que los participantes pueden ser reacios a hacer pública la información requerida en la fase de comunicación de preferencias. En nuestra concepción, los participantes, de hecho, la proporcionarían a un intermediario seguro que no lo revelaría a otro participante en un marco que denominamos FOTID (Fully Open Truthful Intermediary Disclosure). Los conceptos de seguridad en TIC pueden utilizarse de modo ventajoso en este sentido.

Observemos, además, que, según mencionamos, podría haber muy distintos estilos de toma de decisiones y niveles de sofisticación analítica entre los participantes. Así, podríamos concebir un marco alternativo algo menos exigente desde el punto de vista cognitivo, como sigue. Las fases (1) y (2) coincidirían, esencialmente, permitiendo la construcción y manipulación de la representación del problema, la generación de soluciones y la evaluación de consecuencias, con discusión facilitada entre los participantes. La fase (3) permitiría la manipulación de la representación por los participantes individuales, lo que podría conllevar desde la modelización sofisticada con funciones de valor a, simplemente, el establecimiento de metas o, solo, el debate y la discusión con otros participantes. La fase (4) conllevaría la construcción y manipulación de la representación por el grupo, permitiéndose desde métodos sencillos como el de publicación, debate y votación de opciones, a métodos de negociación sofisticados empleando funciones de valor. La fase (5), en este caso, implicaría explorar si el resultado puede mejorarse.

3 Una arquitectura para el apoyo de la democracia participativa

Describimos ahora cómo nuestro marco puede implementarse en una arquitectura genérica de apoyo a la toma de decisiones en democracia participativa. La arquitectura es genérica en el sentido de que intenta adaptarse a todos los instrumentos participativos, mediante selección apropiada de módulos en la aplicación de intereses. Así, sería posible adaptar los sistemas al proceso participativo específico, eliminando algunos de los pasos o reiterando varios de ellos y que, en una misma fase, distintos usuarios empleasen distintas herramientas. Por ejemplo, en la fase de exploración individual, algunos participantes estarían dispuestos a expresar sus preferencias a través de un modelo de utilidad, mientras que otros sólo querrían discutir alternativas cualitativamente en un foro de discusión. La arquitectura incluiría tres bases de datos principales:

1. Censo. Contendría los datos de todos los usuarios con permiso para participar en el proceso, sus roles, permisos para participar en las distintas fases,... Validaríamos frente a esta base cada vez que alguien solicitase realizar una acción en el sistema.

2. Log. Contendría la traza completa de ejecución de cada una de las partes del sistema, para que pueda verificarse siempre que un partido político o ciudadano autorizado lo desee. Las trazas de ejecución individuales se registrarían constantemente para verificación y validación, como forma de aumentar la confianza en el sistema.

3. Toma de decisiones. Contiene todos los datos relativos a cada proceso de toma de decisiones, como el estado de cada uno, las preferencias de cada participante en el mismo, los mensajes enviados a los debates, las alternativas propuestas, las concesiones hechas o las ofertas aceptadas en negociaciones. Además, incluiría estos subsistemas principales:

1. Interfaz. Se emplearía para interaccionar con y entre los usuarios. Para mitigar la brecha digital, debería ser gráfica y de fácil uso, p.ej. a través de una aplicación web. Dependiendo de la sofisticación del usuario, podríamos emplear distintos tipos de interfaces, según la fase del proceso o el tipo de instrumento participativo. Aquí serían muy relevantes los trabajos en CSCW (Carstensen y Schmidt, 2003) y debate online (Davies, 2006).

2. Gestor de Seguridad. Empleando las bases de datos del Censo y Toma de Decisiones, comprueba si un usuario tiene permisos suficientes para realizar algo que haya solicitado en cierto instante y darle el correspondiente permiso. Los trabajos sobre seguridad de redes serían relevantes para esta tarea. Más aún, debemos referirnos aquí al trabajo en votaciones seguras por Internet, ver Krimmer (2006) para una revisión.

Observemos, sin embargo, que si los usuarios transmiten su información mediante una función de valor, tal información sería de tratamiento más complicado que en el caso de una votación.

3. Control Principal. Coordina el resto de subsistemas desde un punto de vista informático. Esencialmente, recibe peticiones de usuario a través del interfaz y cuestiona al Gestor de Seguridad si un usuario tiene permisos suficientes para acometer una petición. En caso afirmativo, llama a los módulos apropiados del Núcleo; finalmente, cuando están disponibles los resultados, los envía al Interfaz. Además, periódicamente, obtiene las trazas de ejecución individuales de los subsistemas y los graba en el Log.

4. Núcleo. Es el componente en el que se ejecutan las peticiones (votar, negociar, debatir, estructurar,...), sin necesidad de preocuparse por cuestiones de seguridad. Se divide en varios módulos. Todos ellos emplean la base de datos de Toma de Decisiones y son directamente empleadas por el Control Principal. Los principales serían:

(a) Control del Proceso Participativo. Da soporte a la creación, especificación y estructuración del proceso, definiendo las fases a incluir, las herramientas permitidas en cada fase, cuánto tiempo permanecemos en cada fase,... Una vez que se especifica, acuerda y secuencia el proceso, este módulo se encargaría del control de la correcta ejecución del mismo. Dependiendo del proceso participativo, podría tener distintos estados como adquiriendo información, estructurando el problema, debatiendo, negociando, votando,... Los trabajos en gestión y control de modelos, como en Nunamaker et al (1988), son relevantes para el diseño de este módulo.

(b) Estructurador de problemas. Se emplearía para apoyar la estructuración del problema de decisión, permitiendo distintas estructuras.

(c) Modelizador de Preferencias. Se emplearía, de ser invocado, para modelizar las preferencias de los participantes para su uso posterior en el cálculo de su mejor alternativa y el apoyo a la resolución de conflictos. Debería facilitar varias formas de modelización de preferencias, de las funciones de valor/utilidad, como en decisionarium (www.decisionarium.hut.¯), al establecimiento de metas como en bayes.escet.urjc.es/refremov/rgmas/pp-gecd .

(d) Gestor de Votaciones. Gestionaría todos los procesos de votación incluídos en las distintas fase del proceso participativo. Por ejemplo, podría gestionar la votación de alternativas publicadas en una negociación por mayoría absoluta o la votación por aprobación de una lista final de alternativas. Debe, por tanto, apoyar diversas reglas de votación. Podría aprovecharse el abundante trabajo previo en sitios como Opinions-online (www.opinions.hut.¯/introduction.html) o Vote-pro (www.vote-pro.com/), entre muchos otros.

(e) Gestor de negociaciones. Se encargaría de todos los procesos de negociación incluidos en las distintas fases del proceso participativo. Debería gestionar métodos sencillos como posting o más sofisticados como el BCM. Comienza a haber una línea de trabajo interesante en sistemas de e-negociación, ver p.ej. Benyoucef y Verrons (2007). Algunos sistemas relevantes son Interneg (www.interneg.com) o el SilkRoad Project de IBM.

(f) Gestor de Arbitrajes. Se le invocaría si escogiésemos el arbitraje como método de resolución de conflictos. Debería apoyar varios métodos de arbitraje, como en Thomson (1994). Algunos ejemplos de sistemas de arbitraje basados en web pueden verse en el sitio www.interneg.org.

(g) Gestor de debates. Se usaría para gestionar, generar, estructurar y comparar las opiniones de los usuarios en todas las fases requeridas por el proceso participativo. Por ejemplo, podría ayudar en la fase de estructuración a canalizar las discusiones sobre la estructura apropiada, pero también en la fase de negociación para gestionar la discusión sobre ofertas publicadas. Aquí hay numerosas contribuciones referidas a debates online, como en Davies (2006), o PHPbb, que es un motor freeware para implementar foros (www.phpbb.com/). Una cuestión importante para la que hay poco trabajo hecho, sería incorporar herramientas para detectar grupos de usuarios con intereses y opiniones similares, ver Lourenco y Costa (2006). Esta es una cuestión que adquirirí cada vez más importancia con el auge de las redes sociales en Internet y la Web 2.0.

(h) Gestor de Recursos de Información. Almacena y gestiona los recursos de información relativos a un problema de decisión, como enlaces a Internet, referencias de libros, documentos electrónicos, debates previos, videos, materiales e-learning,... Incluiría herramientas CSCW, como wikis, para proporcionar información cooperativamente entre diversos participantes. Los debates generados en el Gestor de Debates podrían relacionarse con la información aquí gestionada.

El sitio más próximo a esta propuesta es el decisionarium de la Helsinki University of Technology (HÄamÄalÄainen, 2003), pero está pensado para usuarios sofisticados de herramientas del análisis de decisiones. Además, las herramientas que incluye están aisladas, careciendo, por tanto, de capacidades de gestión de procesos. Claramente, en lugar de construir una herramienta genérica, podríamos intentar construir herramientas algorítmicas para resolver ejemplos particulares de problemas, cómo es el caso de PARBUD, ver Ríos y Ríos Insua (2007), enfocado a apoyar experiencias de presupuestos participativos, que resumimos en lo que sigue.

4 PARBUD: Un sistema para el apoyo a la elaboración de presupuestos e-participativos

Como ejemplo ilustrativo, describiremos en esta sección cómo se especifican nuestro marco y arquitectura para el caso de los presupuestos participativos. Estos constituyen un intento de permitir a los ciudadanos tomar parte en la toma de decisiones referidas al presupuesto de una Administración pública, habitualmente en municipios, i.e. cómo y cuánto del presupuesto puede emplearse en transporte, cultura, educación, desarrollo urbano, salud,... Constituyen un modelo de asignación de presupuestos basado en el diálogo y la participación ciudadana, que se separa del modelo actual predominante, esencialmente representativo, en el que los ciudadanos de un municipio eligen cada cuatro años a sus representantes, los concejales, que, a su vez, discuten cada año el presupuesto correspondiente, sin que los ciudadanos puedan apenas influir sobre la política municipal. Obsérvese que la Ley Reguladora de Haciendas Locales no impide la participación de los vecinos en la elaboración del presupuesto municipal, pero tampoco la regula y se limita a la obligación de la publicación oficial del mismo durante quince días hábiles, periodo en el que se pueden presentar alegaciones por parte de los ciudadanos que se consideren afectados por el mismo. De no haber alegaciones, el presupuesto entra en vigor; si las hubiera, sería necesaria su resolución a través de una nueva votación en el pleno.

Aunque se mencionan experiencias anteriores como las de Kerala, Lajes o Vila Velha, la más conocida, por su longevidad, es la de Porto Alegre iniciada en 1989, consolidada definitivamente en 1992. Desde entonces, se ha venido aplicando anualmente con cierto éxito, llegando a merecer un premio de Naciones Unidas sobre mejores prácticas de gobierno. Los presupuestos participativos han ido haciéndose crecientemente populares en numerosos municipios, en todo el mundo, con más de 200 casos en el año 2003, incluidas ciudades tan importantes como Phoenix. En España, pueblos como Cabezas de San Juan o Petrer, y ciudades como Logroño, Málaga o Albacete han implantado estas experiencias, que abarcan todo el espectro político de nuestro país.

Aunque todos los modelos de presupuestos participativos se basan en principios similares y relativamente sencillos, la comparación de sus reglas muestra una gran variedad de formas, que difieren en factores como el porcentaje de presupuesto asignado directamente, el número de participantes en el proceso, el número de rondas, si son asociaciones o vecinos los que participan,... Sin embargo, lejos de ser amorfos y desorganizados, se estructuran en torno a manuales que describen las reglas que incluyen los organismos necesarios, las reglas funcionales y los principios inmersos en las regulaciones municipales.

Ha habido, sin embargo, abundantes críticas que se siguen de las experiencias realizadas. Desde el punto de vista conceptual, deberíamos poner el énfasis en que la participación se limita frecuentemente a una pequeñna fracción de la población, en contra, en parte, del propio concepto de participación. Desde el punto de vista de las TIC, observamos que, con la excepción de algunas experiencias que han empleado foros de discusión, prácticamente no se han empleado las nuevas tecnologías y los procesos se basan en discusiones y mítines físicos donde las preferencias se establecen por medio de votaciones, frecuentemente a mano alzada, con un régimen asambleario y el consecuente abuso potencial sobre personas con peores habilidades de comunicación. Entre otras, esto ha conducido a que haya resultado difícil hacer participar a la población más joven y más pobre y se han inducido problemas en barrios incapaces de articular un plan común coherente de inversiones. Además, aquellos que han perdido las ventajas que poseían antes de realizar los presupuestos participativos tienden a boicotearlos. Así, se dice que las experiencias de presupuestos participativos, se han caracterizado por el conflicto, debido a la gran variedad de grupos que pueden tomar parte, lo cual no es necesariamente malo, siempre que se disponga de metodología para gestionar tal conflicto. Esto se relaciona con nuestra crítica final, desde el punto de vista de la escasa tecnología de la decisión empleada: no hay modelización formal o cuantificación de la intensidad de preferencias, ni se emplean herramientas formales de negociaciones o de apoyo a la toma de decisiones por grupos, más que las estándar basadas en votaciones. En parte por esa misma razón, los ciudadanos tienden a focalizarse en la solución de sus problemas locales, sin una visión global, limitándose a proponer poco más que el asfaltado de algunas calles o la realización de pequeñas obras sanitarias. En resumen, hay poca metodología disponible.

4.1 Una metodología de apoyo a la elaboración de presupuestos participativos

En esta sección describiremos verbalmente un modelo que permite abordar tal problema, para después presentar una posible implementación informática basada en Internet, adaptando las ideas antes expuestas de modo general. Una implementación experimental puede verse en parbud.escet.urjc.es. Nosotros contemplamos los presupuestos participativos como procedimientos de asignación de recursos en los que los ciudadanos deciden cómo emplear los recursos disponibles seleccionando algunos de los proyectos disponibles en una lista. Cada proyecto tiene un coste estimado y se evalúa en función de criterios múltiples. El coste total de los proyectos seleccionados debe ser menor que el presupuesto disponible. Podría haber otras restricciones sobre los conjuntos factibles de proyectos. Por ejemplo, podría haber varias propuestas relativas a un nuevo hospital, no siendo necesario seleccionar más de una; o podría haber un proyecto que requiriese la selección de otro para ser incluido. Por ejemplo, para construir el parking de un hospital, debería construirse antes el hospital. Explicamos ahora cómo hemos adaptado el marco a este caso:

1. Preparación. El problema se estructura antes de identificar la lista final de proyectos candidatos. Estructuramos los criterios con los que evaluar los proyectos, elaboramos la lista inicial de proyectos junto con sus costes y características técnicas, e identificamos restricciones. Para evitar la posible miopía de los ciudadanos, esta fase la debería realizar el apoyo técnico al dueño del problema que, eventualmente, publica el correspondiente documento para su discusión.

2. Discusión y consolidación. Se permite a los participantes proponer nuevos proyectos y criterios, o eliminar algunos, supervisados por un facilitador, para consolidar la lista final de propuestas y criterios. Esta fase tambié proporciona a los participantes una oportunidad de entender las características generales del problema. Esto podría hacerse a través de un foro moderado, o bien a través de mítines físicos.

3. Comunicación de preferencias. Extraemos las preferencias de los participantes, en forma de función de valor, para guiar la negociación y proporcionar apoyo analítico durante la misma. Esta fase permite a los participantes comprender sus rasgos individuales en el problema. Como subproducto, los participantes pueden determinar su presupuesto óptimo. Si todos lo comparten, el proceso concluye. En caso contrario, debemos continuar.

4. Negociación. Por las discrepancias en preferencias, permitimos a los participantes discutir las alternativas. En lugar de emplear un método formal de negociación, como en la fase 6, preferimos aquí permitir a los participantes hacer ofertas y debatirlas a través es de un foro de discusión apoyado. De esta forma, los participantes interaccionan y comparten conocimiento, enviando ofertas para recibir comentarios y su posible aceptación. Reciben apoyo analítico a través de diversos índices para evaluar las ofertas. Los participantes pueden votar a favor o en contra de las ofertas. La oferta con mayor nivel de aceptación se consideraría un acuerdo, si ese nivel es suficientemente alto, seguido por un post-acuerdo en la fase 6. Si no, pasamos a la fase 5.

5. Votación. En este punto, las negociaciones han fracasado y se emplea una sesión de votación para escoger el presupuesto. Por las razones esgrimidas en la sección 4.2, usamos un esquema de voto por aprobación para determinar el presupuesto ganador.

6. Post-acuerdo. En esta fase, tenemos un presupuesto potencial, obtenido por votación en la fase 5 o por negociación en la fase 4. Como disponemos, de las preferencias de los participantes, podemos comprobar si el resultado es socialmente mejorable. En tal caso, los participantes deberían mejorarlo en forma negociada. Empleamos una modificación del BIM, para apoyar tales negociaciones.

Observemos que esta aproximación incluye la metodología estándar de elaboración de presupuestos participativos que, en términos generales, incluye una fase 2 en la que los participantes elaboran una lista inicial de propuestas, y una fase 5, en la que los participantes votan sobre esa lista. Incluyendo la fase 1 antes de la 2, mitigamos la cuestión de una visión demasiado miope de los participantes. Incluyendo las fases 3 y 4 antes de la 5, los participantes votan con un conocimiento mejor de las opciones. Incluyendo la fase 6 tras la votación, proporcionamos un mecanismo para verificar si la solución votada es socialmente subóptima, lo cual se ignora frecuentemente.

Esta metodología se ha implementado en PARBUD, un sistema web de apoyo a la toma de decisiones por grupos. El sistema asume el papel de facilitador, como ayudante externo neutral, recogiendo información confidencial de los participantes en un marco FOTID, que posibilita, por ejemplo, detectar si un resultado es dominado y, en tal caso, mejorarlo en forma negociada, sugiriendo a los participantes presupuestos eficientes y equitativos para su posible aceptación, basado en el conocimiento de las preferencias de los participantes y algún concepto de equidad, hasta que uno sea comúnmente aceptado, como en nuestro caso el método de incrementos equilibrados. Así, en lugar de emplear mítines físicos con mecanismos de votación, PARBUD promueve mítines virtuales en los que los participantes discuten el problema y exploran las consecuencias mediante una metodología integradora, revelación confidencial de preferencias y negociación para la resolución de conflictos.

Así, PARBUD incluye módulos para apoyar:

• La gestion de participantes.
• La estructuración de problemas: definición de proyectos, criterios, evaluación de consecuencias, restricciones, asignación de costes y un foro de discusión para consolidar la lista final.
• La modelización de preferencias: obtención de las funciones de valor de los participantes con métodos robustos como el SMART y el método equivalente en probabilidad.
• El cálculo del presupuesto óptimo para cada participante, por resolución del correspondiente problema de optimización.
• La resolución del conflicto mediante negociación a través de posting, permitiendo a los participantes publicar, leer, discutir y votar ofertas.
• La resolución del conflicto a través de votación, permitiendo votar mediante voto por aprobación.
• El post-acuerdo, a través del método de incrementos equilibrados (BIM). Lógicamente, se incluirían mecanismos adecuados de seguridad, en particular aportando a los participantes procedimientos adecuados de validación segura, por ejemplo, basados en certificados digitales. Obsérvese, en cualquier caso, que puesto que el proceso de elaboración es relativamente extenso en el tiempo, un participante tendría más posibilidades de detectar una posible alteración de las opiniones vertidas por él.

Hay que observar que el sistema guiaría al dueño del problema y los participantes en el proceso de elaboración del presupuesto, siguiendo un protocolo, esencialmente las seis fases que hemos mencionado, en el que la acción que debe realizar cada agente en cada momento dependería de su última acción realizada sobre el sistema y de las acciones del resto de agentes. Así, por ejemplo, ningún participante podría comunicar sus preferencias hasta que el mediador haya terminado de estructurar el problema. También se puede definir el estado del proceso en función de las acciones realizadas por los agentes. Además, se incluye el correspondiente soporte de información a través de un esquema de base de datos relacional, una interfaz de usuario basada en web y un sistema de aviso a usuarios mediante correo electrónico.

5 Apoyo a decisiones en democracia participativa

Concluimos este capítulo con la discusión de algunas cuestiones de índole práctica, motivados por las dificultades debidas a la presencia de un número grande de participantes muy diversos desde el punto de vista cognitivo. Estas consideraciones son relevantes en el diseño de sistemas de ayuda a la decisión de apoyo a la democracia participativa.

5.1 Comunicación

Los ciudadanos participan en las actividades de toma de decisiones bien directamente, bien indirectamente a través de sus representantes. Las TIC extienden esta capacidad de participación de un mismo lugar y un mismo tiempo a cualquier lugar y cualquier instante. Además, por el momento, el ancho de banda proporcionado por las comunicaciones basadas en TIC (CMC) es mucho menor que el de las comunicaciones cara a cara (F2F). Ya hemos indicado distintos medios para la CMC como el video, el correo electrónico, o los SMS. Resulta importante seleccionar el medio de comunicación con los participantes adecuado. La investigación en teoría de la riqueza de medios puede ser útil para ello. Esta teoría sugiere que la riqueza en los medios de comunicación puede determinarse por factores como la posibilidad de retroalimentación instantánea, la capacidad para transmitir señales múltiples (e.g., expresión facial, tono de voz, inflexión,. . . ) o el apoyo al lenguaje natural. Así, la comunicación F2F sería más rica que la CMC síncrona y ésta, a su vez, más rica que la CMC asíncrona.

Sin embargo, la investigación experimental en teoría de riqueza de medios sugiere que no siempre es beneficioso proporcionar el máximo grado de riqueza para una tarea dada. Por ejemplo, diversos estudios proponen que las sesiones F2F son mejores para tareas de generación de ideas, pero las sesiones CMC son mejores para la toma de decisiones (Fjermestad y Hiltz 1998/1999). En cualquier caso, no todos los estudios en este campo son consistentes en sus conclusiones, lo que plantea la necesidad de experimentar en este nuevo campo de aplicación. Además, en los procesos de toma de decisiones públicas participativas es habitual que se empleen distintos modos de comunicación, lo que abre nuevas vías de investigación.

5.2 Apoyo a individuos

Cuando un individuo se prepara para la participación pública en una democracia deberí pensar, en primer lugar, sobre lo que le gusta, lo que quiere, a lo que aspira, así como lo que considera justo. Además, debería recoger información sobre los temas a discutir, las alternativas factibles y sus consecuencias esperadas. Los individuos pueden averiguar esto mediante construcción de escenarios y herramientas de simulación. Finalmente, si es posible, deben averiguar cuestiones relativas a las necesidades, preferencias y aspiraciones de los otros participantes e identificar los conflictos potenciales.

Podríamos así aconsejar a un participante sobre cómo debe comportarse para conformar las decisiones públicas que le interesen, dadas sus preferencias y creencias, y cómo espera que se comporten los otros participantes. Si se tratase de un individuo con inclinación analítica, podríamos apoyarle dentro del paradigma del Análisis de Decisiones. En el caso de un individuo más holístico, podríamos emplear razonamiento basado en casos para determinar su alternativa preferida por similitud con las elegidas en casos previos anteriores.

En democracia, podría haber muchas decisiones que pudiesen afectar a un individuo pero en las que no tuviese tiempo para hacerlo directamente. En tal caso, podrían utilizarse agentes software para apoyar la automatización de algunas tareas de toma de decisiones, reduciendo así la carga cognitiva asociada a la participación activa.

5.3 Apoyo a grupos de interés y coaliciones

Cuando los individuos afrontan cuestiones públicas, pueden estar interesados en buscar otros participantes con metas similares. Esto les permitiría definir una estrategia común o tratar de hacer lobby sobre el gobierno u otros grupos de interés. Cuando entra una gran cantidad de participantes en la arena pública, la formación de coaliciones puede complicarse. Los individuos interesados en crear una coalición podrían emplear agentes para detectar personas con perfil similar e invitarles a unirse a la coalición. En este proceso, las coaliciones formadas deberían identificarse para facilitar la unión de otros interesados.

En caso de que los individuos revelasen sus preferencias a un intermediario neutral, podrían emplearse técnicas estadísticas de conglomerados para identificar grupos con preferencias similares y ponerlos en contacto a través de un foro. En este caso, las coaliciones serían dependientes del problema, pues en su formación se consideran las preferencias de los individuos respecto de las consecuencias de las alternativas, en lugar de dar el voto a un partido político que sólo con una probabilidad muy baja apoyaría los intereses de los individuos que representa en todos los temas públicos que pudiesen surgir en una legislatura. Las coaliciones capacitan a sus miembros a conseguir más que si lo hiciesen por sí solos. En caso de que surjan coaliciones en la negociación, debería prestarse apoyo y atención a la coordinación entre las negociaciones internas y externas.

5.4 Facilitación, coordinación y mediación

El apoyo a procesos es crítico para mejorar la productividad de individuos y grupos. Las grandes diferencias en intereses, conocimientos, habilidades cognitivas y otras características puede hacer insuficiente e inefectivo el mero apoyo basado en TIC.

La facilitación puede tener un impacto considerable en el desarrollo de relaciones, la participación, los conflictos interpersonales, así como la satisfacción y la calidad de las decisiones de grupo (Miranda y Bostrom, 1999). Hay, de hecho, varios modelos de facilitador. La facilitación puede realizarla el líder del grupo, un miembro ordinario, alguien externo o, incluso, un sistema. El facilitador puede centrarse en promover interacciones o contenido. Puede ser restrictivo o flexible.

En el entorno de mítines F2F para grupos, el facilitador típicamente proporciona apoyo técnico y responde a preguntas. En este caso, el papel del facilitador es crítico, pues promueve el uso efectivo del sistema. En el caso de entornos síncronos distribuidos, su papel es más sencillo, puesto que la función de apoyo técnico no la proporciona usualmente el facilitador. En el entorno asíncrono distribuido, el rol del facilitador puede ser más complejo. En primer lugar, un mitin asíncrono puede durar días, semanas o, incluso, meses. Además, las interacciones entre participantes pueden producirse cuando les resulte conveniente y puede responderse a los mensajes en orden diferente. Más aún, como los participantes tienen más libertad para trabajar individualmente y las interacciones son menos frecuentes e inmediatas, la coordinación de participantes sería mucho más dificil (Tung, 1998). Turo® et al. (1993) sugieren cuatro tipos de métodos de coordinación: paralela, combinada, secuencial y recíproca. Argumentan, además, que un grupo apoyado por un modo síncrono de comunicación típicamente emplea un método secuencial autoimpuesto de coordinación, pues el grupo suele utilizar agendas que fuerzan a los participantes a ir paso a paso a través de un proceso.

Cuando se emplea el modo asíncrono, deben considerarse más explícitamente los mecanismos de coordinación. Para la coordinación secuencial, debería definirse y forzarse una agenda, mientras que para la coordinación recíproca, es necesaria la comunicación frecuente para permitir a los individuos reconsiderar actividades anteriores y hacer los ajustes necesarios. Para la coordinación combinada, debería haber un mecanismo de señales para indicar que deben concluirse las aproximaciones individuales y que el procedimiento estándar debería comenzar (Tung, 1998). En cualquier caso, considero que la facilitación mediante un sistema tendría un papel crucial en el entorno distribuido asíncrono, típico de la e-democracia participativa.

5.5 Confianza y confidencialidad

Supongamos que hemos resuelto los problemas anteriores y hemos implementado nuestro marco en un sistema web que apoye procesos participativos para satisfacción del dueño del problema y del facilitador. ¿Confiaría el público en él y lo percibiría como legítimo? ¿Considerarían genuinas todas las interacciones con el sitio web? ¿Aceptarían los análisis en el sitio web como reflejo del conjunto de creencias y preferencias o percibirían el sistema como distorsionador o sobresimplificador de sus opiniones? ¿Confiarían los ciudadanos en que los otros ciudadanos revelen sus preferencias honestamente en la forma que requiere el análisis de decisiones?

Está además la cuestión de confiar en que el sistema implemente un algoritmo correctamente. Incluso en el caso relativamente sencillo del recuento de votos, los debates en el área del e-voto sugieren que garantizar que el sistema sume los votos de forma correcta y transparente no es una tarea trivial. Más difícil aún sería hacerlo cuando el sistema deba resolver un diagrama de insuficiencia con estructuras de probabilidad y utilidad complejas. ¿Qué control de calidad seria necesario para garantizar la confianza en los resultados? ¿Debería el código publicarse en cierto sentido, por ejemplo a través de código abierto?

Tendríamos que preguntarnos también si los políticos confiarían en el sistema. En primer lugar, deberían aceptar los cambios en las estructuras políticas que conllevaría el uso de tales sistemas. Al igual que los ciudadanos, deberían confiar en los procesos y los sistemas y en el equipo de facilitación. Está además la cuestión de la legitimidad, en el sentido de que incluso si se confía en los sistemas, podemos preguntarnos si reflejan al total de la sociedad, cuestión relacionada con los problemas de la brecha digital. Igualmente, surgen las cuestiones relativas a la representación justa y el potencial de que el sistema de e-participación pueda quedar secuestrado por algún grupo de presión. Además, las autoridades deberían intentar implicar al gran público, con lo que sería necesario diseñar mecanismos para motivar al público a participar en una actividad costosa en tiempo y, así, legitimar todo el proceso.

6 Discusión

Como puede deducirse de las numerosas iniciativas gubernamentales recientes y el interés de empresas de consultoría y proveedores de software, los procesos de e-participación serán pronto una práctica estándar en nuestra vida política. Nuestra motivación aquí ha sido sugerir un marco robusto que pueda acomodar muchos de los procesos participativos actuales, basado en herramientas de ayuda a la toma de decisiones y de las TIC. Nuestra experiencia con pequeños grupos de usuarios cuantitativamente sofisticados en problemas específicos de elaboración de presupuestos participativos ha sido muy enriquecedora. Pero aún debemos probar con grupos de participantes no sofisticados en problemas generales.

Una cuestión importante es que estas herramientas se diseñan, en parte, para promover e incrementar la participación, pero ¿realmente se conseguiría? Después de todo, el estilo de vida moderno conlleva poco tiempo para que nos impliquemos en la sociedad civil. Insistimos, sin embargo, que no estamos sugiriendo que nos involucremos en todas las decisiones que nos afecten, sino que habría ocasiones en las que podríamos estar interesados en participar, como en la determinación de las prioridades en los presupuestos. En ocasiones, como hemos indicado, podríamos también delegar nuestra participación a un agente software.^[2]

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[1] Sin embargo, la implementación ateniense de la democracia directa era bastante limitada: ni las mujeres, ni los pobres, ni los esclavos tenían derecho a participar. Se estima así que sólo el 14% de los habitantes de Atenas participaba en el proceso (op. cit.)
[2] Este texto se ha adaptado de mi discurso de ingreso en la Real Academia de Ciencias. Puede verse más información en el texto de próxima aparición Hacia la Democracia Electrónica, LID.