Los Programas Marco comunitarios de IDT cumplen 20 años

LA PREHISTORIA

En esos Tratados se encuentran algunas referencias a la investigación. Así, en el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) de 1951 se menciona, como objetivo comunitario, la investigación en los sectores del carbón y del acero, así como en el ámbito sanitario con ellos relacionado. En el artículo 7 del Tratado EURATOM (1957) se establecen los programas de investigación y formación en el ámbito nuclear y, en el art. 8, se sientan las bases para la creación de un "Centro Común de Investigación" (CCI), limitado al área nuclear en sus comienzos. En ese mismo año se firma el Tratado de la Comunidad Económica Europea (CEE), en el que, en su art. 41, se prevé la financiación comunitaria de investigación agraria.

Como vemos, los sectores contemplados son muy limitados y habrá que esperar a los años setenta para que comience una cierta diversificación temática. Así, en esos años, empiezan a financiarse proyectos de investigación relativos a las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, así como a los transportes y al medio ambiente, entre otros. Mientras tanto, la investigación nuclear ya iba por su tercer programa, que fue prorrogado año a año desde 1968 a 1971.

En 1972 se adopta, por primera vez, un programa con una duración de cinco años, de investigación y formación en tecnologías de la información, constituyendo así el primer programa de carácter plurianual, aunque su presupuesto debía ser aprobado anualmente.

Al año siguiente la Comisión crea la nueva Dirección General de "Investigación, Ciencia y Educación" (DG XII), y presenta al Consejo la propuesta de un "Programa de Acción sobre Política Científica y Tecnológica", y en enero de 1974 se crea, a través de una Resolución del Consejo, el "Comité de la Investigación Científica y Técnica" (CREST), con el objetivo de coordinar las políticas científicas y tecnológicas nacionales, objetivo que, hasta ahora, nunca se alcanzó.

En los años setenta no existía una política comunitaria de ciencia y tecnología y los gobiernos de los EEMM se oponían a cualquier extensión de las actividades comunitarias en este ámbito, preservando sus competencias exclusivas en el mismo. La Comisión tenía que limitarse a presentar propuestas de programas que tenían que adoptarse por unanimidad y, muchas veces, aprovechaba eventuales crisis de ciertos sectores -y el miedo a la pérdida de competitividad frente a EEUU y Japón- para convencer al Consejo de la necesidad de una determinada iniciativa comunitaria. Así, en un lento goteo, fueron apareciendo acciones de pequeña escala y sin ninguna relación entre ellas.
Veamos unos pocos ejemplos: en el mismo año de 1974, el Consejo autoriza la planificación a medio plazo de un programa comunitario para promover la investigación, el desarrollo industrial y las aplicaciones de las tecnologías de la información. Al año siguiente, se aprueba un programa de cuatro años, de investigación sobre energías no nucleares y, en 1977, se amplían los campos de actuación del CCI al medio ambiente y a las nuevas fuentes de energía. Un año más tarde aparecen las acciones concertadas en medicina y salud pública, así como actividades en prospectiva y evaluación (Programa FAST).

EL I PROGRAMA MARCO DE IDT

Llegados ya a principios de los ochenta, merecerían destacarse dos nombramientos de la Comisión. En enero de 1981 es nombrado Comisario responsable de "Asuntos Industriales, Energía, Investigación y Ciencia" Etienne Davignon y, en agosto del mismo año, se nombra Director General de la DG XII a Palo Fasella. Ambos contribuirán decisivamente a la creación del I PM de IDT.

En octubre de ese mismo año la Comisión presenta al Consejo una Comunicación sobre estrategia comunitaria en I+D para los años ochenta, proponiendo que todas las actividades de I+D deberían ser incluidas en un programa marco de carácter global. A lo largo del año siguiente se siguen aprobando más programas sectoriales, pero ya empiezan las discusiones de fondo sobre la conveniencia de un programa marco global.

Así, en setiembre de 1983, el Consejo adopta el I PM de IDT para el período 1984 - 1987, que todavía no contiene todas las actividades comunitarias de IDT, sino que constituye una adición, no exhaustiva, de programas sectoriales ya aprobados anteriormente, o aún por aprobar, lo que hace que no coincidan siempre los calendarios de ejecución.

Otro problema añadido del I PM fue la ausencia de base legal propia. Sólo el sector nuclear disponía de ella (art. 7 del Tratado EURATOM). Por lo tanto, había que recurrir a la unanimidad y, por ende, cualquier Estado miembro podía vetar la Decisión. Esto tendría su importancia, en particular, en los aspectos financieros.

Básicamente, la estructura del I PM era de carácter sectorial. Estaba dividido en 10 capítulos, que contemplaban las siguientes áreas: 1) Agricultura y Pesca; 2) Industria; 3) Transporte; 4) Materias Primas; 5) Energía; 6) Desarrollo; 7) Salud y Seguridad; 8) Medio Ambiente; 9) Potencial en C+T y 10) Actividades horizontales. Con este listado tan amplio de disciplinas y la flexibilidad que se tuvo para interpretar los contenidos de las líneas y sublíneas de cada capítulo, era muy difícil que un grupo de investigación no encontrara reflejado su tema de trabajo de alguna manera en este PM, con lo que se garantizaban las posibilidades de participación de todo el mundo.

El objetivo primario de este PM era el reforzamiento de la competitividad de la industria europea, para disminuir el desfase tecnológico con EEUU y Japón.

El presupuesto, de 3.750 MECU, era en realidad la suma de los presupuestos de los programas, decididos o por decidir, que lo componían. De todas formas, representó un primer paso muy importante, ya que se establecieron unos criterios generales de selección de las actividades: la masa crítica, la complementariedad con los programas nacionales, los intereses compartidos, la cohesión, la fijación de normas comunes. Todo ello tenía la base común del fomento de la investigación colaborativa de carácter transnacional y el carácter precompetitivo de los proyectos.

EL ACTA ÚNICA EUROPEA Y EL TRATADO DE MAASTRICHT

En 1986, con la firma del Acta Única Europea (AUE), la "Política de Investigación y Desarrollo Tecnológico" adquiere carta de naturaleza. Su objetivo se fija en su art. 130 F: ". fortalecer las bases científicas y tecnológicas de la industria europea y favorecer el desarrollo de su competitividad internacional".

En los artículos siguientes se establecen la definición y las condiciones de contenido de un Programa Marco, así como su ejecución a través de programas específicos. Con el conjunto de estos artículos (Título VI del AUE) queda fijado un marco legal, las condiciones del marco financiero, y un marco temporal.

Al año siguiente, 1987, y dos meses después de la entrada en vigor del AUE, el Consejo adopta el II PM (1987 - 1991), en el que se hace énfasis en la realización del Mercado Único: los proyectos que se van a financiar, aunque siguen siendo de carácter precompetitivo, están más orientados al mercado. Un cambio significativo con respecto del anterior PM es que las tecnologías de la información (Programa ESPRIT) obtuvieron el 42% del presupuesto total de este II PM, mientras que el programa de energía bajaba del 50% del I PM al 22% en este II PM.

La propuesta de la Comisión de 10.000 MECU para el montante global fue rebajada a 5.400 MECU, con la particularidad de que un 10% de ese montante sólo podría ser gastado después del quinto año. Esta cifra de 5.400 MECU representaba menos del 3% del presupuesto comunitario total, muy lejos del objetivo del 6% fijado en la Cumbre de Milán.

Este PM fue adoptado utilizando el procedimiento de cooperación con el Parlamento Europeo (PE), el cual, además de las orientaciones de innovación industrial y demandas del mercado, añadió otros objetivos, tales como el bienestar del ciudadano, la salud y el medio ambiente.

Con el III PM (1990 - 1994), la Comisión, a propuesta del Comisario Pandolfi, estrenó el concepto de solapamiento de Programas Marco, que aseguraba la continuidad entre ellos. Su presupuesto global ascendió a 6.600 MECU y el área que experimentó un mayor incremento fue la de "Capital Humano y Movilidad", que ascendió a un 9% del total, mientras que las tecnologías de la información mantenían más o menos su cuota, y el área de energía seguía bajando (16%). El capítulo de ciencias de la vida aumentó de un 7% a un 10%.

Otras particularidades de este PM fueron las siguientes: reducción del número de líneas de acción y división del presupuesto quinquenal en dos partes, con la posibilidad de revisar el presupuesto de la segunda mitad. Tanto en la aprobación del presupuesto inicial como en su revisión, hubo una fuerte polémica entre el PE y el Consejo, así como dentro del propio Consejo. En este PM se planteó, por primera vez seriamente, el problema del alto índice de rechazo de propuestas evaluadas positivamente (alrededor del 70%). Este hecho y el consiguiente agotamiento de los presupuestos condujo al Consejo a aprobar una financiación suplementaria de 900 MECU para la segunda mitad (1993 - 1994), lejos de los 1.600 MECU propuestos por la Comisión.

A finales de 1993 entra en vigor el Tratado de la Unión Europea (TUE), también llamado Tratado de Maastricht, que introduce importantes cambios en la política comunitaria de IDT. En primer lugar, cabría resaltar que se introduce un segundo objetivo de dicha política, el apoyo a otras políticas comunitarias. En segundo lugar, se instaura el procedimiento de codecisión con el PE, aunque conservando la unanimidad del Consejo. A título meramente anecdótico, se podría mencionar que, con la adopción del IV PM, se utilizó por primera vez la fase de conciliación de un procedimiento de codecisión. Otra característica del TUE con influencia en la política comunitaria de IDT fue la introducción del concepto de subsidiariedad. En relación con los aspectos presupuestarios, en el nuevo art. 130 i del TUE se hacía una referencia a que el PM fijará el "montante global máximo", con lo que se descartaba una eventual revisión del presupuesto, cosa que, por otro lado, no sería muy viable si se tenía en cuenta la eventual duración del procedimiento de codecisión.

PRIMEROS PM ADOPTADOS POR CODECISIÓN

A pesar de la ausencia de una auténtica política industrial en el TUE, una relativa pérdida de competitividad de la industria europea frente a EEUU y Japón, en particular en algunos sectores, tales como microelectrónica, ingeniería de sistemas, biotecnología y materiales avanzados, entre otros, influyó en la definición del IV PM, en el que se tuvo en cuenta el llamado "Paquete Delors II". Y también influyó, y mucho, en su presupuesto, que pasó casi a doblarse (12.300 MECU).

El diagnóstico fue la ausencia de políticas de innovación y la necesidad de apoyar el desarrollo tecnológico, para intentar resolver la llamada "paradoja europea". A pesar de ello, el Consejo rechazó la idea de utilizar el PM como un instrumento de política industrial y abandonar el carácter precompetitivo del mismo. Eso se dejaba para EUREKA.

El IV PM (1994 - 1998) fue el primero en adoptarse por codecisión. El diálogo interinstitucional se centró, sobre todo, en los aspectos presupuestarios, el "montante global máximo" del PM y su distribución entre los programas específicos, 15 de los cuales eran de tipo sectorial, con la novedad de la inclusión de la investigación socioeconómica. Dentro de los programas específicos de carácter horizontal, en el de Cooperación internacional, se hizo especial hincapié en la cooperación con los países de Europa Central y Oriental (PECO).

Otra característica de este PM fue la inauguración de un sistema de evaluación externa continuada de los programas específicos y del propio PM, en base anual, así como la evaluación quinquenal de las actividades comunitarias de IDT con carácter global, que se convirtió en requisito previo a la presentación de una propuesta de nuevo PM.

El V PM (1998 - 2002) introdujo cambios sustanciales con respecto a los anteriores. Por un lado, con el objetivo de favorecer la creación de empleo, se apoyaron los sectores de crecimiento rápido y la aplicación de nuevas tecnologías a los sectores tradicionales y a las PYME. Por otro lado, se utilizaron criterios más selectivos en la elección de temas prioritarios. Así, se concentraron los recursos en cuatro áreas temáticas, con un número limitado de "acciones clave". Estas cuatro áreas eran: "Calidad de vida y gestión de recursos vivos", "Sociedad de la información", "Crecimiento competitivo y sostenible" y "Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible".

En los años anteriores, el énfasis había estado en la producción de conocimiento y la generación de nuevas tecnologías, mientras que en el V PM el énfasis se puso en el uso de las nuevas tecnologías, y se prestó especial atención al potencial de aplicación de los resultados de la investigación. También se prestó atención a los factores sociales y medioambientales.

Dentro de un presupuesto global de 14.960 MEURO (M?), se apoyaron en particular el área de calidad de vida y gestión de recursos vivos, así como el programa horizontal de recursos humanos.

LA TRANSICIÓN DEL V AL VI PM

En enero de 2000 la Comisión presenta una Comunicación proponiendo la creación de un "Espacio Europeo de Investigación" (ERA, European Research Area), que poco después consigue un amplio respaldo en la Cumbre de Lisboa, donde se coloca como uno de los elementos clave para la creación de una sociedad basada en el conocimiento.

Se considera que, en muchos campos, existe excelencia científica en Europa, pero que se necesita más apoyo, mejor estructuración, mayor escala y mayor visibilidad internacional. El objetivo pues, es la movilización de una masa crítica de recursos en áreas estratégicas y promover la interconexión de los centros de excelencia.

Así, en el VI PM (2002 - 2006) se busca un efecto estructurante. Se cambia el enfoque tradicional, de apoyo a una gran variedad de proyectos, a un número limitado de prioridades (siete áreas prioritarias concretas), en las que se utilizarán los llamados "nuevos instrumentos" (básicamente, los proyectos integrados y las redes de excelencia), y se contemplan medidas para obtener un efecto de coordinación, estructuración e integración en la investigación europea.

La pretensión de la Comisión de un uso casi exclusivo de los "nuevos instrumentos", relegando a la mínima expresión el uso de los "tradicionales", produce largas discusiones, tanto en el PE como en el Consejo. Finalmente, se llega a un acuerdo de "uso compartido" y de una evaluación del uso de los instrumentos en el segundo año de ejecución del PM. Afortunadamente, el PE y el Consejo llagan a un acuerdo total en la segunda lectura del procedimiento de codecisión y el VI PM es adoptado en junio de 2002, con lo que empieza su ejecución en diciembre del mismo año.

El arranque de este VI PM no fue nada fácil, sobre todo por la indefinición de los "nuevos instrumentos", en particular, las redes de excelencia, y por la complejidad de la preparación de propuestas y de gestión de los proyectos integrados, dado su gran tamaño.

CAMINO DEL VII PM

Al "proceso de Lisboa" y a la propuesta de creación de un "Espacio Europeo de Investigación", así como al objetivo de la Cumbre de Barcelona de llegar al 3% del PIB en la inversión en IDT para el 2010, hay que añadir la decidida apuesta por la IDT como uno de los elementos clave de una política de crecimiento y empleo.

En febrero de este año la Comisión presentó una Comunicación relativa a las perspectivas financieras (PPFF) para el período 2007 - 2013. Aparte de proponer importantes cambios en la estructura de las rúbricas presupuestarias, dedica un inusitado espacio a la IDT y propone duplicar el presupuesto del PM.

El pasado mes de junio la Comisión ha presentado otra Comunicación, con orientaciones para la política de apoyo a la investigación de la Unión, en la que recuerda esa propuesta de duplicar el presupuesto de investigación. Además, propone seis grandes objetivos para el próximo PM: 1) crear polos de excelencia europeos por medio de la colaboración entre laboratorios; 2) lanzar iniciativas tecnológicas europeas; 3) estimular la creatividad de la investigación fundamental mediante la competencia entre equipos a nivel europeo; 4) hacer Europa más atractiva para los mejores investigadores; 5) desarrollar infraestructuras de investigación de interés europeo, y 6) reforzar la coordinación de los programas nacionales de investigación.

Como consecuencia de la nueva Constitución, habría que añadir a lo anterior dos nuevos ámbitos, la política espacial europea y la investigación relacionada con la seguridad.

En los debates sobre el VII PM, cuya propuesta formal deberá ser presentada a principios del próximo año, serán muy relevantes esos 6 + 2 objetivos, su estructuración y peso relativo, así como el uso de los nuevos instrumentos y de los tradicionales, cuya utilización en el VI PM ya ha sido evaluada ("Informe Marimon"), y la simplificación de las reglas de participación. A todo ello hay que añadirle una dificultad muy importante: las discusiones presupuestarias irán en paralelo con las relativas a las nuevas PPFF, dicho de otro modo, habrá que empezar el debate desconociendo el marco macro-financiero.