Cantidad y complejidad en la gestión de la I+D

Han pasado ya más de dieciocho años desde que en 1986 se aprobó la Ley de la Ciencia. En todo este tiempo se ha avanzado extraordinariamente en el campo de la investigación en España, lo que constituye un hecho innegable e indudable: se mire como se mire y de cualquier forma que se mida.

Por ejemplo, la producción científica española (SCI) en revistas internacionales ha crecido muy rápidamente en los últimos años pasando de 6.948 documentos en 1988 a 22.029 en 2001. Este fuerte crecimiento de la producción científica en el SCI ha supuesto que la aportación española haya pasado de representar el 1,21% del total mundial en el periodo 1984-1989 (ocupando el puesto 14 entre los países considerados), al 2,32 %, (ocupando el puesto 10), en el periodo 1996-2000, habiéndose alcanzado el 2,7 % en 2002.

El formidable desarrollo del sistema español de I+D, ha hecho que éste se haya vuelto grande y complejo. En términos económicos, el gasto anual ha pasado de suponer el 0,72 % del PIB en 1988 a superar el 1 % en 2002. Lo anterior, en cifras absolutas, supone que hay que gestionar y saber gastar unos 8.000 millones de Euros al año. Lógicamente, ha crecido también, espectacularmente, el número de investigadores: el personal dedicado a I+D, se ha pasado de los 31.000 investigadores, (medido en EDP), de 1988 a los cerca de 84.000 en 2002.

Sin embargo, este aumento del tamaño del sistema de I+D+i y de su complejidad no ha ido acompañado de la puesta en marcha de nuevas herramientas de gestión para el mismo. Por una parte, la gestión actual en el plano nacional de las actividades de investigación se asienta, fundamentalmente, en las mismas herramientas que se diseñaron en las formulaciones iniciales de los primeros planes nacionales surgidos de la citada Ley de la Ciencia, a saber: convocatorias públicas de ayudas para la realización de proyectos de investigación con evaluación basada en la evaluación por pares a través de la ANEP. Estas convocatorias vienen caracterizadas, en general, por:

-Especialización temática vaga de las convocatorias y de las líneas indicadas como prioritarias.
-Falta de segmentación en cuanto al tipo de investigación concreta, (básica o aplicada), a realizar.
-No existir, igualmente, segmentación en cuanto a los requisitos exigidos al investigador responsable proponente en función del cargo, experiencia, etc., bastando, normalmente, con la titulación de doctor y la vinculación profesional a un organismo o universidad.
-Corta duración de los proyectos, raramente superior a los dos años.
-Consideración meramente económica y administrativa del seguimiento de los proyectos sin evaluación de los resultados de las actuaciones aprobadas.
-Masificación, presentándose centenares, miles de proyectos en cada convocatoria. Todo el mundo presenta proyectos al ser, en la práctica, la única forma de obtención de fondos.

Hay que señalar que las comunidades autónomas, en su gran mayoría, han mimetizado esta forma de proceder, poniendo en marcha iniciativas semejantes, en mayor o menor medida, a las iniciativas de la administración central tanto en sus objetivos como en sus formas de gestión.

Las características de las formas de actuación antes mencionadas, conllevan una considerable dificultad de gestión de los presupuestos anuales de las administraciones públicas financiadoras. Al ser masivas, hay que encajar, asimilar adecuadamente e informatizar en un tiempo limitado los millares de peticiones recibidas en papel o en formatos electrónicos. Las evaluaciones a realizar por la ANEP o por la administración convocante, son también millares, siendo los atascos perpetuos del ANEP ya algo con lo que se cuenta de forma habitual. ¿Es de esperar, en estas condiciones, la calidad deseable en la evaluación de los proyectos?

Una vez evaluados los proyectos deben ajustarse las subvenciones a los mejor evaluados, ya que la demanda es siempre muy superior al presupuesto disponible. Es habitual aprobar el 30% de los proyectos presentados, y éstos, subvencionarlos con el 40% del presupuesto solicitado. ¿Es de esperar, con estas reducciones presupuestarias, que se puedan alcanzar de forma razonable los objetivos propuestos?.

Por todo lo anterior, los retrasos en la resolución de las convocatorias son habituales, pudiendo llegar en casos extremos a la pérdida del presupuesto correspondiente en el año. En todo caso y si se me permite un tono coloquial, al final y después de las pequeñas o grandes alegrías y tragedias, y de las protestas correspondientes de investigadores y organismos, se produce una sensación como de sociedad preindustrial: la siembra anual, los trabajos, los elementos favorables o adversos, la recogida o no de las cosechas. Y vuelta a empezar el año que viene.

Nos encontramos así con un modelo de gestión atropellado e ineficiente que da lugar a una situación en la que da la sensación de que durante todo el tiempo medio país investigador se dedica a escribir propuestas y el otro medio se dedica a evaluarlas. Y ésta situación, sin que se haya puesto en marcha de forma habitual y sistemática, la evaluación científica de los resultados de las actuaciones realizadas, tan ampliamente glosada y deseada por todos los agentes implicados, (véase, a este respecto, por ejemplo, el Informe CRECE realizado por la OSCE recientemente). La puesta en práctica de una evaluación científica sistemática de los resultados de las actuaciones realizadas, podría, fácilmente duplicar el número de evaluaciones realizadas en la actualidad.

Por otra parte, este tipo de gestión lleva además a la falta de formulación de estrategias, (salvo, quizás, la estrategia de supervivencia), claras, coherentes y ambiciosas a medio y largo plazo por parte de todos los agentes implicados.

En primer lugar y en su mayoría, los investigadores, por motivos de realismo y de supervivencia presentan proyectos "seguros", que muestren lo mejor de su trayectoria y con objetivos "realistas", con hipótesis quizás no demasiado innovadoras pero factibles y muy comprensibles, sobre todo para los evaluadores. Ello se acompaña también de una modestia presupuestaria, (si nos referimos a la tercera parte de los solicitado, que es, en el fondo lo que suponen que, en caso positivo, le va a ser concedido), para subsistir en el año y medio, o dos años próximos.

En segundo lugar, las universidades y organismos condicionados por este entorno, tampoco pueden elaborar ningún tipo de estrategias sobre líneas a apoyar ó grupos de investigación preferentes ó inversiones en infraestructuras asociadas. Van, por tanto, por detrás de las peticiones de sus investigadores y se ven abocados a refrendar, primero las propuestas presentadas y, después, las propuestas aprobadas sin capacidad activa de maniobra.

Por último las administraciones convocantes, asumen la ceguera de los gigantes "ciegos" que son, sin atreverse, en un entorno presupuestario casi siempre hostil y por miedo a la equivocación, a hacer apuestas de riesgo, por lo que este tipo de gestión acaba en un cierto "café para casi todos", dispersando fuerzas, y manteniendo de forma precaria multitud de frentes abiertos.

Es posible que haya quién piense que las cosas son y deben ser así indefinidamente, pero considero que muchos agentes y gestores de la I+D+i pensamos que debe solucionarse esta situación, casí ya, crónica. Las posibles soluciones ni son obvias, ni fáciles, ni automáticas.

Dos podrían ser los escenarios a contemplar:

a) Continuidad de los paradigmas de evaluación actual y de funcionamiento habitual a través de convocatorias.
b) Introducción de nuevas formas de valoración y de gestión de las actuaciones de investigación.

En el primer supuesto, se debería entre otras cuestiones, a mi juicio, de forma inmediata tomar las medidas pertinentes para:

a) Fortalecer de forma real la Agencia Nacional de Evaluación y Prospectiva (ANEP). Y real quiere decir proporcionar, de una vez, a la ANEP las dotaciones de personal y de otros recursos a la medida de las necesidades reales del tamaño y complejidad de nuestro sistema nacional de I+D+i. Asimismo, se deberían promover, en cooperación y coordinación con la anterior, Agencias Autonómicas de Evaluación, dotadas, también, dignamente para ejercer sus funciones.
b) Poner en marcha los mecanismos adecuados para la creación y funcionamiento lo antes posible de una Agencia Nacional de Financiación de la I+D, que bajo la forma jurídica mas conveniente, (Ente Estatal, Fundación..etc), propiciara un nuevo marco de gestión de la financiación de la I+D+i mas flexible, rápido y estable. Al igual que en el caso anterior, sería conveniente extender este tipo de institución a la gestión de la I+D+ i de las diferentes Comunidades Autónomas.

En el segundo supuesto, podrían irse introduciendo en el sistema de forma gradual, algunas nuevas formas de gestión de la I+D+i, tales como:

a) La puesta en marcha de contratos programa plurianuales de investigación con universidades y OPIS, con importes económicos relevantes que recogieran presupuestos para nuevas dotaciones de personal, para inversiones y para la realización de actividades de investigación, sobre la base de una programación estratégica en cuanto a especialización científica, con objetivos a realizar e indicadores a cumplir, con evaluación periódica de los mismos.
b) La descentralización de la gestión, con énfasis en la figura del grupo de investigación como agente principal del sistema, (frente al énfasis actual en el Investigador Responsable), y destinatario fundamental de las ayudas, tanto en el marco antes mencionado de los contratos programa como en el marco de las convocatorias públicas de ayudas, de forma que los citados grupos pudieran actuar como unidades de gestión dotadas de autonomía, con evaluación periódica del conjunto de sus actuaciones.
c) Lo anterior precisaría de la puesta en marcha de nuevos marcos y mecanismos de evaluación y valoración de las actividades de investigación, para los que podría ser útil promover la introducción y utilización de herramientas de gestión de calidad adaptadas al específico marco conceptual y humano de la investigación.

En el marco del IV Programa de Ciencia y Tecnología de la Comunidad de Madrid (IV PRICIT) se ha hecho un considerable esfuerzo para introducir nuevas formas de gestión de la I+D+i. Entre ellas, podrían destacarse:

1) La convocatoria de ayudas para la realización de programas de I+D entre Grupos de Investigación de la Comunidad de Madrid, (Ordenes 2744/2005 y 2745/2005 de 20 de mayo, -BOCM de 2 de junio-), que plantea una investigación cooperativa, a largo plazo (2+2 años), abierta a la participación - sin financiación - de empresas y grupos de investigación no radicados en la Comunidad de Madrid. El objetivo de la convocatoria. es impulsar y potenciar el desarrollo de actividades en equipos de investigación de la Comunidad de Madrid, favoreciendo la cooperación de los mismos en torno a líneas de investigación y desarrollo que combinen interés científico y social.

Se pretende dar continuidad y flexibilidad de actuación a los Grupos de diferentes organismos, potenciando la colaboración entre los mismos a fin de incorporar la capacidad necesaria para afrontar nuevos retos científicos y resolver problemas complejos. Con el soporte a más largo plazo de las actividades de los Grupos de investigación se pretende mejorar su competitividad, facilitar la atracción de fondos de investigación de otras entidades financiadoras y favorecer estructuras organizativas favorables a la transferencia de resultados al entorno empresarial, al ámbito asistencial o a la sociedad.

Se trata asimismo de dar visibilidad a las capacidades regionales en materia de investigación, dotar a los Programas de mayor capacidad de gestión, para lo que la convocatoria prevé un apoyo específico y concentrar en torno a los nodos de excelencia otras actividades de gran relevancia para el territorio de Madrid.

2) El programa de creación y consolidación de Grupos de Investigación en colaboración con las universidades y organismos de investigación de la Comunidad de Madrid, incluido en el IV PRICIT. Se pretende con este programa que las universidades y centros de investigación puedan formular sus objetivos y estrategias en cuanto a líneas y grupos de investigación, fomentando la corresponsabilidad y la colaboración en la gestión. A lo largo del presente mes de junio han sido publicadas las correspondientes convocatorias en el BOCAM para las universidades públicas de la Comunidad de Madrid y del CSIC, con una cofinanciación al 50% y con gestión conjunta.

3) A través de los Contratos Programa suscritos entre la Comunidad de Madrid y Universidades y Organismos de Investigación, (continuación de los habidos en el III PRICIT), se pondrán en marcha diferentes programas plurianuales cofinanciados con universidades y OPIS, para la realización de diferentes actuaciones en investigación, sobre la base de una programación estratégica en cuanto a especialización científica, con objetivos a realizar e indicadores a cumplir, con evaluación periódica de los mismos. Entre los programas incluidos se encuentran, entre otros, los siguientes:


• Infraestructura y gestión de calidad


• Cultura Científica


• Comercialización


• Creación de empresas de base tecnológica

Esperamos que estas reflexiones generales y los ejemplos de nuevas actuaciones concretas emprendidas por la Comunidad de Madrid, contribuyan a enriquecer el debate sobre la necesidad de una reflexión acerca de las herramientas de gestión de la I+D+i actuales en nuestro país y de las que se puedan poner en marcha, cuánto antes, de cara al futuro.

Ello resulta más urgente aún, si, tal y como se ha anunciado recientemente por el Presidente del Gobierno, va a producirse un importante aumento, (con incrementos anuales del 25% en los próximos años), de las partidas destinadas a investigación en los Presupuestos Generales del Estado.